TCI

het-is-niet-zoNadat zich een reeks van overschrijdingen had voorgedaan bij met name de Betuweroute en de HSL, stelde de Tweede Kamer op 19 november 2003 de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI) in. Ik werd benoemd als voorzitter van de commissie; Charlie Aptroot (VVD) werd vicevoorzitter. Andere commissieleden waren Arie Slob (CU), Ger Koopmans (CDA) en Max Hermans (LPF). Doel van het onderzoek was “te komen tot een hanteerbaar kader voor de Kamer om haar rol bij de besluitvorming en de controle op de uitvoering van grote infrastructurele projecten te verbeteren. Dit kader moet gebaseerd zijn op de leerervaringen bij bestaande projecten en moet te gebruiken zijn bij toekomstige grote infrastructuurprojecten.”

Werkwijze

Het onderzoek bestond uit verschillende fasen. De commissie startte met het opstellen van een concept toetsingskader, waarbij werd geformuleerd op welke wijze de Kamer idealiter zou moeten worden betrokken bij grote infrastructuurprojecten. Vervolgens werd de procesgang rond zowel de Betuweroute als de HSL integraal gereconstrueerd; ook is het toetsingskader geprojecteerd op een toekomstig project: de Zuiderzeelijn, een aan te leggen magneettreinbaan tussen Amsterdam/Schiphol en Groningen (in 2006 besloot het kabinet Balkenende II deze lijn niet aan te leggen). Toen begin juni 2004 de reconstructies in concept gereed waren, werden de voorbereidingen getroffen voor een groot aantal gesprekken. In deze gesprekken lag het brandpunt bij de reconstructies, hoewel met name bij de openbare verhoren ook het toetsingskader uitgebreid aan de orde is gekomen. De gesprekken richtten zich op een verificatie van het reeds gedane onderzoek, en het verwerven van nieuwe informatie; informatie die niet uit documenten te halen was.

CommissieDe gesprekken werden in twee rondes gevoerd: in juni en juli 2004 vonden de besloten gesprekken plaats, de openbare verhoren volgden in september van dat jaar. Voor de openbare hoorzittingen, die integraal werden uitgezonden door de NOS, kozen wij expliciet voor een thematische opbouw, feitelijk voor kleine, afzonderlijke ‘schilderijtjes’. Iedere dag of ieder dagdeel kwam een bepaald aspect van de Betuweroute, de HSL of grote infrastructuurprojecten in het algemeen aan bod; thema’s waren bijvoorbeeld de besluitvorming, de aanbesteding, de kwaliteit van het ontwerp en de controle op het project.

Conclusies

TCIDe openbare verhoren bevestigden een groot aantal vooroordelen. De drang naar het prestigieuze, gecombineerd met een flinke dosis zelfoverschatting, was een belangrijke oorzaak van al het falen. Maar er was meer. Wij ontdekten ook markante verschillen tussen de twee projecten op het gebied van professionaliteit. Of, beter gezegd: het gebrek aan professionaliteit. Waar de ene aanpak – die van de Betuweroute – traditioneel en adequaat was, had de andere – die van de HSL – een sterk experimenteel karakter, en was tot op grote hoogte ondoordacht. We zagen dat ook de complexiteit van de projecten en de wisselvallige politieke sturing een belangrijke (negatieve) rol hebben gespeeld. Niemand was vrij van schuld. Het maakte eigenlijk niet uit welke partijen op dat moment regeerden; de projecten overstegen de coalities, en niet alleen in tijd. Ze hadden een eigen dynamiek, waar niemand greep op leek te krijgen.

De voornaamste conclusie in ons eindrapport – dat wij op 16 december 2004 onder de titel ‘Grote projecten uitvergroot’ presenteerden – luidde dan ook dat de Tweede Kamer steeds verder buiten spel was komen te staan. Concreet: dat de Kamer niet juist en onvolledig was geïnformeerd, en te veel op het kompas van de minister had gevaren.

Aanbevelingen

Maar belangrijker dan de conclusies waren de aanbevelingen: hoe zou het in de toekomst anders, beter kunnen? Daarbij heeft de TCI er expliciet voor gekozen om niet te komen met algemene aanbevelingen, maar met een set gerichte, concreet uitgewerkte voorstellen; voorstellen die – desgewenst – direct konden worden overgenomen. Het verklaart de ondertitel van het rapport: ‘een infrastructuur voor besluitvorming’.

De aanbevelingen:

1. Om de koppeling te leggen met bestaande wet- en regelgeving en om de Procedureregeling Grote Projecten een meer bindend karakter te geven, wordt voorgesteld deze op te waarderen tot een protocol Procedure- en Informatieregeling Grote Projecten dat dient te worden overeengekomen tussen kabinet en Tweede Kamer.

2. Om de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de integrale beleidsafweging (inclusief financiering) van potentiële grote projecten te vergroten, wordt een wijziging van de Wet Fonds Economische Structuurversterking voorgesteld.

3. Om de verantwoordelijkheid van de Tweede Kamer bij grote projecten tot zijn recht te laten komen, wordt voorgesteld de Tracébesluiten van grote infrastructurele projecten te integreren in de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening en daarin tevens een evenwichtiger rolverdeling tussen de verschillende bewindspersonen te regelen.

4. Om de contacten tussen leden van de Tweede Kamer en Rijksambtenaren te normaliseren en de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over technische aspecten van grote projecten te verbeteren, wordt voorgesteld de ‘aanwijzing externe contacten Rijksambtenaren’ te versoepelen.

5. Om te onderzoeken op welke wijze de informatievoorziening aan het parlement structureel zo kan worden verbeterd dat een effectieve controle van de regering door het parlement zeker kan worden gesteld, wordt voorgesteld om – naar analogie van een Staatscommissie – een parlementscommissie in te stellen, die zich gaat buigen over de volgende vragen: a) is de informatieplicht van de regering aan het parlement in de Grondwet voldoende verankerd? b) is het wenselijk om naast het recht op ‘inlichtingen’ een actieve informatieplicht van de zijde van de regering aan het parlement op te nemen in de Grondwet? c) welke algemene eisen dienen aan de regering te worden gesteld ten aanzien van de informatieplicht en informatievoorziening aan het parlement?

6. Voor de onderwerpen projectorganisatie, projectbeheersing en risicomanagement, publiek/private samenwerking en contractering liggen er fundamentele beleidsopgaven, waarover wordt voorgesteld het kabinet te verzoeken om op korte termijn met fundamentele beleidsnota’s en beleidswijzigingen te komen.

7. Om effectiever invulling te geven aan de controletaak van het parlement, wordt voorgesteld de positie van de commissie voor Rijksuitgaven te verzwaren, met name op het gebied van grote projecten. In de nieuwe situatie zullen de taken van de commissie voor Rijksuitgaven en Grote Projecten worden: a) het toezien op de naleving van het protocol Procedure- en Informatieregeling Grote Projecten, b) de voordracht van Kamerleden als rapporteur voor grote projecten, c) het (laten) controleren van de voortgangsrapportages en accountantsrapportages van grote projecten op de feitelijke naleving van de informatieplicht door de betrokken bewindspersonen. Hierover rapporteert de commissie voor Rijksuitgaven en Grote Projecten aan de verantwoordelijke vakcommissies. Voor deze taken laat de commissie zich bijstaan door een nieuw op te richten parlementair kennis- en controlecentrum. Voorgesteld wordt de commissie voor Rijksuitgaven en Grote Projecten te machtigen dat zij een onvolledige voortgangsrapportage kan terugzenden aan de verantwoordelijke bewindspersoon die binnen een vastgestelde termijn alsnog dient te voldoen aan de in het protocol opgenomen informatie-eisen.

8. Om de kennisinfrastructuur te professionaliseren, die ten dienste staat aan de Tweede Kamer om invulling te geven aan haar taken op het gebied van politieke sturing en politieke controle, wordt voorgesteld om een parlementair kennis- en controlecentrum op te richten, dat wordt aangestuurd door de commissie voor Rijksuitgaven en Grote Projecten.

9. Om in aanvulling op de activiteiten van het kennis- en controlecentrum over meer specialistische kennis te kunnen beschikken wordt voorgesteld om de planbureaus een onafhankelijke positie te geven door wettelijk een gelijkwaardige toegang voor kabinet en Tweede Kamer tot de onderzoekscapaciteit van de planbureaus vast te leggen. Daarnaast wordt voorgesteld om de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) een planbureaustatus te geven, wellicht door samenvoeging met het Ruimtelijk Planbureau.

10. Omdat tussen een rondetafelgesprek en een parlementair onderzoek een grote afstand zit, wordt voorgesteld om het instrument van de parlementaire hoorzitting te herijken. Dit instrument moet kunnen worden ingezet als een onderzoeksmethode waarbij gehoorden moeten kunnen worden ondervraagd door leden van een Kamercommissie met het oog op onderwerpen die bij de Tweede Kamer in behandeling zijn. Daarbij moet ook de mogelijkheid geopend worden dat direct verantwoordelijke ambtenaren bij een project of een wetsvoorstel zonder tussenkomst van de minister kunnen worden gehoord.

Een politieke afweging

Materieel heeft de TCI geleid tot de constructie van een toetsingskader, wat het de politiek mogelijk maakt(e) om op een meer zakelijke wijze te komen tot een evenwichtiger politiek oordeel. Van belang is dat wij daarbij hebben aangegeven, en dat is in mijn ogen een minstens zo belangrijke aanbeveling, dat het mogelijk moet worden om verschillende grote projecten met elkaar te vergelijken. Het gaat dus niet alleen om een beoordeling of analyse van een afzonderlijk project; om prioriteiten te kunnen stellen, moeten projecten ook in verhouding tot elkaar (kunnen) worden beschouwd.

Tot slot heeft de TCI gewaarschuwd voor het feit dat bij grote projecten niet alles kan worden gevangen in zakelijke, geobjectiveerde onderleggers. Om de Zweedse politicus Olof Palme aan te halen: “Politiek – dat is een kwestie van willen, van iets willen.” Met andere woorden: politiek is niet de uitkomst van een technocratische rekenmachine, het beoogt meer te zijn. Al in de inleiding van het eindrapport hebben wij dan ook aangegeven dat deze aanbevelingen niet mogen worden gezien als de contouren van een masterplan, dat voorschrijft hoe infrastructuurbeleid moet worden gevoerd; of een infrastructuurproject al dan niet nodig is, blijft een politieke afweging die per geval gemaakt moet worden. Of, zoals ik tijdens de behandeling van het rapport in de Tweede Kamer zelf heb verwoord: “Het toetsingskader en de beoordeling van nut en noodzaak kunnen nooit zo statisch zijn dat de politiek zichzelf uitschakelt. Zelfs als iets niet nuttig en noodzakelijk is, dan kan de politiek nog zeggen dat het gerealiseerd moet worden. De politiek heeft het recht om fouten te maken of goede dingen te doen.”

Het rapport is in maart 2005 behandeld in de Tweede Kamer; de Kamer heeft de aanbevelingen in hoofdlijnen overgenomen.

Tijdlijn en publicaties

  • De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI, ook bekend als de Commissie-Duivesteijn) werd op 19 november 2003 door het parlement ingesteld om de besluitvorming over en controle op de uitvoering van grote infrastructurele werken te verbeteren. De commissie hield zitting van 30 augustus tot 17 september 2004. Het eindrapport ‘Grote projecten uitvergroot: een infrastructuur voor besluitvorming’ werd op 15 december 2004 openbaar gemaakt. Lees hier het eindrapport, of zie de website Parlement&Politiek voor meer informatie.
  • Tijdens het symposium over de Maatschappelijke Kosten/Baten Analyse op 27 januari 2011 in Den Haag (titel: MKBA – tussen methodiek en politiek) speelde de TCI een belangrijke rol; zie de pagina MKBA voor meer informatie.
  • Onlangs is de tijdelijke commissie Fyra geïnstalleerd. De parlementaire enquête dient vooral om te reconstrueren hoe het besluitvormingsproces inzake (de aanbesteding van) de hogesnelheidslijn tussen Nederland en België in politieke termen is verlopen, en hoe er in de toekomst lering kan worden getrokken uit de fouten die zijn gemaakt. Op 26 juni 2013, nog voordat het onderzoek startte, publiceerde De Volkskrant het opinieverhaal ‘Kamer moet eigen rol in HSL-drama bekritiseren’. De boodschap die in dit opinieverhaal centraal staat, is dat de aanbevelingen van de TCI nauwelijks (nog) een rol van betekenis lijken te spelen; het gaat er dan ook primair om dat de Tweede Kamer haar eigen lerend vermogen ter discussie stelt. Lees hier het opinieverhaal (en zie hier de versie die in De Volkskrant is verschenen).
  • 10 jaar na het parlementaire onderzoek van de tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI) kijkt hier voor het verslag in de Cobouw (13/14 – 12 – 2014).